随着2024年中央经济工作会议明确2025年货币政策“适度宽松”，财政政策“更加积极”，赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。一般公共预算支出规模29.7万亿元、比上年增加1.2万亿元。拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。
显然，上述这些都属于加大政策力度的举措。时隔十年之久，笔者又看到某市开始给临街楼房外墙补漆加固，城市花坛拔掉旧树换新苗。各省逆周期跨周期政策加力更加明显，“拼经济”劲头十足。笔者认为，逆周期跨周期干预更要围绕今年不确定性较强的世界经济，中国未来面临的严峻挑战，如老龄化问题、气候变暖问题，切不可如弗里德曼批评的重复建设和无效支出，“既然是想创造就业，那别用铲，用勺子挖吧”！另外，《政府工作报告》也指出“进一步全面深化改革”，“强化宏观政策民生导向”，“做大做强国内大循环”。3月23日，中国国务院总理李强在中国发展高层论坛2025年年会开幕式主旨演讲说“我们将注重加大政策力度与激发市场力量相结合”，突出两点，即“一方面实施更加积极有为的宏观政策”，“另一方面深化经济体制改革，不断推进全国统一大市场建设，着力打通经济循环的堵点卡点”。
笔者认为，中国“超大规模市场”优势尚未挖掘，中国要发挥制度优势，需要以改革方式完善。
一、全面系统认识国情
2010年，按照世界银行标准中国人均收入进入中上收入国家群体，面临“中等收入陷阱”，2023年居民人均可支配收入39218元（2024年41314元）。但一方面，中国大部分群体收入很低，“6亿人月收入仅1000元”，因此中国在国际分工中依然存在巨大的比较优势，经济增长“以量”依靠比较优势取胜持续存在。另外一方面，2023年如北京居民人均可支配收入达到81752元（2024年85415元），经济增长要“以质”取胜实施高质量发展刻不容缓。
疫情以来，中国经济出现了一些困难和压力，但是多次中央经济工作会议强调，同时必须看到“我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大、活力足”。如何应对困难，发掘中国经济优势，科学布局，确保“长期向好的支撑条件和基本趋势”“没有变”呢？一些人主张“刺激”，不行“强刺激”。笔者认为首先要研究中国经济优势、韧性、潜能和活力体现在哪里？即中国人口多、地域广、地区差异大、发展不均衡是中国未来经济发展潜力。改革开放以来，中国以特区、试点改革、摸着石头过河、双轨制、渐进式改革等非均衡发展带动了中国经济快速发展，地区间、群体间收入层次进一步扩大。2017年十九大报告指出，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。笔者认为深化对这一正确论断的认识，平衡发展、均衡发展是支持中国经济长期向好的正确路径，可以杜绝中低收入陷阱，防止出现日本经济失去数十年。
二、比较优势、高质量发展并存的中国经济
随着地方政府两会的结束，各省经济增长目标逐渐确定，我们看到一个特别明显的事实，即一方面中国各省人均GDP差异很大，另外一方面人均GDP相对较低的省份发展速度和发展目标设定没有相对较高，“后发优势”和“赶超模式”未出现。那么，中国未来发展潜力在哪里？
2024年，中国学术界和政策层面都特别重视研究“日本失去数十年”。显然，中国和日本有很多相似的地方，如政府干预过多，房地产泡沫严重、人口老龄化，居民负债过多，美国打压等。但是，中国不同日本的最大区别是中国国情复杂，各地区差距大，各群体差异大，发展不均衡特别严重。2023年最低的甘肃省人均GDP只相当全国2014年水平，世界上相当2023年摩尔多瓦水平。2023年山东人均GDP接近全国平均水平，接近哈萨克斯坦的状况。最高的北京人均GDP高于葡萄牙水平。因此，甘肃等省发展经济比较优势仍然显著，北京等必须实施高质量发展。在“总体中等收入”下，一些省份已经跨入发达国家水平，一些省份刚刚脱离中低收入群体。
1.中国消费的韧性、潜能在哪里？
从国民收入统计口径，笔者分别分析中国消费、投资和人力资源潜能。消费率低一直是东亚国家常态，如何测度消费也有不同的方法。一是体现投资（积累）与消费和净出口关系的最终消费率。改革开放以来最终消费率也不断下降，从1983年67.3%下降到2023年消费率55.7%，说明消费在GDP比重较投资和净出口下降很多。其中，居民消费率从1978年49.8%下降到2023年39.2%。二是居民平均消费率，即居民平均消费与平均可支配收入之比，从1978年72.3%下降到2023年的68.3%。三者比较可知，一方面消费占GDP比例即最终消费率下降了11%，居民消费率下降了10.6%，但是居民平均消费倾向只下降了4%。这说明居民消费相对收入下降较小，而消费相对投资和净出口下降较多。
另外一方面，中国消费潜能大。各地经济发展不均衡，收入高地区平均消费率显著小于收入低地区。2023年，人均可支配收入第二的北京是81752元，居民平均消费倾向58.2%，全国最低。全国第一的上海人均可支配收入84834元，平均消费倾向全国倒数第四62.9%。相反，全国最低人均可支配收入的甘肃25011元，平均消费倾向76%，全国第二。倒数全国第二的贵州人均可支配收入27098元，平均消费倾向74.4%。最落后地区和最发达地区平均消费倾向差15个百分点左右。
同时，各收入阶层消费差异也很大，可得的2012年数据显示，全国城镇居民平均支出占可支配收入是0.91，但是，5%的困难户居民平均支出占可支配收入是1.22倍，10%的最低收入户居民平均支出占可支配收入是1.12倍。总体看，10%的较低收入户、20%的中等偏下户分别是0.97和0.94，即40%户平均消费倾向高于全国水平0.91。
2012年农村数据显示，20%的低收入户平均每人总支出与平均每人总收入比是1.35，20%的中等偏下户比是1.01。即较大的低收入群体存在广泛的“消费饥渴症”。
虽然缺乏全国性的居民收入5等份消费情况，但是根据收入情况和平均消费情况相比也可以知道，居民收入差距严重影响消费。2013年和2023年，中国平均消费支出分别是低收入组、中间偏下收入组平均收入的2.7倍和1.2倍以上，即低收入组和中间偏小收入组消费水平过低。
2.中国投资的韧性、潜能在哪里？
长期以来，中国都是投资驱动的经济体，固定资产投资率，即全社会固定资产投资与GDP相比持续上升，但2015年达到54.9%开始下降，2023年40.5%，下降了14.4%。资本形成率和固定资本形成率，即资本、固定资本占GDP比例在2010年达到最高点47%、44.3%开始缓慢下降，2023年分别是42%和41%。
另外一方面，中国各个地区随着人均GDP提高，资本形成率不断下降。可得的2017年数据可见，人均GDP最高的北京、上海、江苏资本形成率只有39.1，39.8，43.5。而人均GDP最低的甘肃、黑龙江和贵州，资本形成率分别是51、61.2和69.2。
各省社融差距更大。随着投资饱和，发达地区投资收益率不断下降，但是发达地区吸引资金却始终较高。2013年、2018年和2023年各省社融数据可见，传统吸纳社会资金的省份一直是广东、江苏、北京、山东、浙江，2023年新增加河北和四川。而人均GDP最低的省份社会融资规模最低，如青海和西藏等。
3.中国劳动的韧性、潜能在哪里？
中国已经进入老龄化社会，劳动力比总人口不断下降，2010年劳动力占总人口58%，此后不断下降，2024年占54.8%。但是，各省15-64岁劳动人口分布不均，而且15-64岁劳动人口劳动生产率也不一。2023年数据显示，贵州15-64岁劳动人口与年末常驻人口比最低（但是2023年数据显示贵州人口自然增长率1.065%，仅次于西藏1.372%）而劳动人口生产率也最低，北京劳动人口占比最高，而劳动生产率也最高。由于要素的逐利性，中国劳动人口大规模流向经济发达地区，也一定程度导致人口流出省份经济发展较慢。
三、纵深推进全国统一大市场建设
为什么各省人均GDP差异较大，核心人力资本差异大，投资差异大。投资差异大的原因是世界级经济学家霍和琼斯所说的社会基础结构差异大，即配置各种活动的私人和社会回报的制度和政策差异。导致各省差异的原因主要是人文政策环境，其中“有为政府”下的干部行为最关键。
如何将中国经济现有潜能变成实实在在的动能是需要深入研究的问题，关系到“基本面长期向好”。中国经济发展到现阶段，提高“富裕阶层”消费相对较难，“刺激”更是奢望。十九大提出，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。如何将这种矛盾化为中国社会发展动能呢？李强总理在发展论坛上说“另一方面深化经济体制改革，不断推进全国统一大市场建设，着力打通经济循环的堵点卡点，为各类经营主体进一步营造良好发展环境，强化对企业创新创造的政策支持，增强发展内在驱动力”。市场经济理论也告诉我们，资源合理配置是提高全要素生产率的最重要途径。笔者认为，政府其实已经做了大量工作，现在需要整合过去工作，深化过去工作，抓好落实，实施关键性一步。2020年3月《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》出台，要求“扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平”。2020年5月《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》出台，核心是均衡发展。5月，《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》出台。2022年《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》要求“加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”。
经济发展落后地区消费旺盛，但是没钱。经济发展落后地区投资旺盛，但是一是没钱二是投资之后没有效益，三是劳动力空心化严重，过度投资只能导致浪费。当然，市场经济下各种要素流动有一定的趋利性，这是市场经济规律。如何破局？影响地区发展不平衡和效率的原因很多，但是最关键的是法治人文环境差抑制了潜能不能成为动能。如何改变法治人文环境，只有通过大量优秀干部去完成。2025年《政府工作报告》提出“我国具有显著的制度优势，有超大规模市场”。
发展不平衡在很多市场经济国家难以有效解决，核心是各种要素的逐利性，但中国有独特国情。目前，中国很多市场已经逐步完善，但是一个最重要要素市场依然分割，即有为政府框架下的“政府干部市场”，尤其是市级干部市场。目前，省级干部全国调配，但是市局级干部全国调配还相对较少，虽然中央在一些地区试点了许多，但是批量还没有。批量干部流动，带去的不仅是发展经验，发展理念，更加重要带去了各种无形资源。笔者建议为了将中国经济优势多、韧性强、潜能大真正落到实处，建立全国统一的干部市场比较紧迫。目前首先加大市级干部全国流动，核心是加大发达地区干部批量到落后地区工作。发达地区经济到了一定程度，更加需要“无形之手”的力量，因此优秀干部流失对经济影响不大，可能更加有利于有效市场形成。其次，加大县级干部省内流动。最后，在试点成功基础上加大县级干部全国流动，建立全国优秀干部网。相信中国独特国情以成规模的优秀干部全国流动可以实现全国资源更加合理配置，变经济潜能为动能。
四、更加积极财政政策要民生导向着眼未来
2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》“国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加”，“我国发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，创新能力不适应高质量发展要求，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大，生态环保任重道远，民生保障存在短板，社会治理还有弱项”。2022年中共20大报告也指出“发展不平衡不充分问题仍然突出，推进高质量发展还有许多卡点瓶颈，科技创新能力还不强”，“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大；群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题”。2025年《政府工作报告》提出也“民生领域存在短板”。在3月23日中国发展高层论坛上，民政部副部长唐承沛说“我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重”，因此未来10年将是积极应对人口老龄化重要“窗口期”。
因此，2025年经济政策不仅要“培育壮大新兴产业、未来产业”，而且要着眼于未来挑战和未来压力，即人口老龄化、低收入群体养老问题、地区发展不平衡问题，更加积极的财政政策要民生导向，着眼民生养老，着眼未来。
注：本文仅代表作者个人观点
本文编辑徐瑾 Jin.Xu@FTChinese.com